España recauda poco y mal

Fernando Fernández. Profesor. IE Business School

30 Abril 2014

La estructura impositiva española se ha demostrado ineficaz, ya que a pesar de tener tipos impositivos nominales altos, la recaudación efectiva es baja. Ante una posible reforma, debe analizarse que la ciudadanía prefiere tener más renta disponible que subsidios fiscales y que los países europeos con IVAs altos y cuotas sociales bajas tienen menos paro y prestaciones sociales más generosas.

España recauda poco porque, pese a tener tipos impositivos nominales altos, la recaudación efectiva es baja. Un ejemplo: si se aplicara la estructura actual del IVA español a la base tributaria alemana, la recaudación en términos del PIB sería básicamente como la española. Así que menos ruido con el fraude, aunque siempre será bueno combatirlo, y más atención a los mecanismos legales de elusión fiscal, a las excepciones, deducciones y bonificaciones que explican los bajos tipos efectivos y la penuria de la recaudación.

España recauda mal porque obtiene una parte excesiva de sus impuestos de la tributación directa, manifiestamente excesiva si incluimos en el cómputo las cotizaciones sociales, que son un impuesto desestructurado sobre las nóminas y el empleo. Y obtiene una parte proporcionalmente escasa de la imposición sobre el consumo, incluidos los llamados impuestos especiales, que son aquellos que recaen sobre bienes con externalidades negativas, es decir, cuyo consumo produce efectos perversos sobre el bienestar social. Por si fuera poco, España grava en exceso la transmisión de la propiedad y poco la propiedad misma.

Una estructura impositiva, en síntesis, que desincentiva el empleo, el ahorro y el crecimiento. Por si faltara algo, los españoles tenemos una actitud absolutamente contradictoria ante la fiscalidad: queremos servicios públicos excelsos y gratuitos e impuestos de Tercer Mundo; no soportamos más recortes, pero olvidamos deliberadamente que España tiene aún hoy el déficit público más alto de la Unión Europea, sólo por detrás de los tres países rescatados. A corregir esa situación fiscal, injusta e ineficiente, y a contribuir a un debate fiscal informado y racional, se dedican las propuestas contenidas en el Informe de recomendaciones para la Reforma Fiscal.

Dos son los hechos objetivos de los que parte. Primero, la consolidación fiscal no es una moda pasajera, ni siquiera una obsesión alemana, sino la consecuencia necesaria de la globalización y los excesos anteriores. Excesos que se traducen en un déficit estructural -el que no depende del ciclo económico- que aún supera el 4% del PIB, y en una senda creciente de la deuda pública hasta superar el ratio del 100% del PIB. No hay nada progresista en el déficit público, lo que de verdad hay es una transferencia intergeneracional de renta por la que condenamos a las generaciones futuras a una restricción de renta (porque espero que no quede ningún lector tan ingenuo que piense que repudiar la deuda no tiene coste).

Y aunque se mantiene el objetivo de una presión fiscal pasiva en el entorno del 38% del PIB, se desprende de forma natural -de las medidas propuestas y de su eficacia dinámica, incluidas las mejoras contra el fraude- que cuando la economía se recupere, ésta tenderá a crecer inercialmente. Y con ello se facilitará la reducción temprana del déficit, siempre que se evite el error de volver a generar gasto recurrente adicional. La política social y sectorial se debe hacer por el lado del gasto público; la política tributaria ha de ser, por el contrario, estable y predecible. Si el Gobierno quiere legítimamente privilegiar determinados sectores productivos o colectivos sociales, que utilice los Presupuestos del Estado y anualmente explicite los subsidios o transferencias correspondientes, pero que no se esconda en la opacidad de la legislación tributaria porque, además, convierte esos subsidios en permanentes.

Con esas premisas, en la actual coyuntura económica la Comisión de Expertos sólo puede plantear una reordenación sistemática de la carga tributaria, aumentando el peso de los impuestos indirectos y los ambientales y disminuyendo el de los directos. La magnitud y el momento de este desplazamiento de la carga tributaria son discutibles, y no corresponden a una Comisión técnica sino al Gobierno de turno; pero la dirección sólo puede ser ésa, si quiere ser responsable. De la misma forma, la devaluación fiscal, la sustitución de cotizaciones sociales por impuestos indirectos, puede modularse en el tiempo en función de la voluntad y capacidad para resolver los problemas políticos e institucionales que el Informe identifica con precisión; pero quedan pocas dudas técnicas de que si España quiere algún día reducir sustancialmente su nivel de desempleo, habrá de disminuir significativamente el nivel de imposición de un recurso escaso por excelencia como es el trabajo.

Las principales recomendaciones del Informe son ya conocidas por lo que me limitaré a argumentar algunas de las más polémicas y a subrayar las que creo que han pasado injustamente inadvertidas. Entre las primeras, dos han copado los titulares: la subida del tipo reducido del IVA del 10% al 21% con sólo tres excepciones -vivienda, transporte público y turismo- y el tratamiento propuesto para la fiscalidad de la vivienda. De la reasignación del  IVA solo decir que (i) nuestros estudios nos permiten afirmar que en combinación con la significativa reducción propuesta del IRPF no supone efecto regresivo alguno; (ii) está comprobado que los individuos prefieren más renta disponible que subsidios fiscales -llamemos a las cosas por su nombre- al consumo de determinados artículos); (iii) los subsidios revierten sobre todo en rentas para los productores y distribuidores de esos bienes, y (iv) los países europeos con IVAs altos y cuotas sociales bajas tienen menos paro y prestaciones sociales más generosas. Cualquiera que lea con atención y sin prejuicios el informe podrá observar que nos gusta el modelo danés y que subrayamos que no hay que confundir Estado del Bienestar con una forma concreta, injusta, ineficiente e insuficiente para financiar las pensiones.

En la vivienda, como en el tratamiento de la financiación empresarial y la deducción de gastos financieros, partimos de una constatación macroeconómica indiscutible: la crisis actual en su vertiente de burbuja inmobiliaria y financiera tiene su origen, al menos parcialmente, en un incentivo fiscal a la compra de vivienda y al endeudamiento empresarial. Eliminar ambos sólo puede contribuir a hacer la economía más estable y más capitalizada. En el caso de la vivienda, sin entrar en detalles técnicos, se persigue además la triple neutralidad fiscal entre vivir en casa propia o alquilada, entre invertir en un activo inmobiliario o financiero y entre consumir vivienda u otros bienes. Todo ello nos lleva a proponer el aumento de la fiscalidad sobre la tenencia de vivienda y a disminuir la imposición sobre su transmisión. Conscientes de que la realidad actual responde a muchos años de incentivos en una sola dirección (la compra de vivienda) proponemos una adaptación gradual al nuevo escenario. Y con un régimen generoso de excepciones para los sectores más desfavorecidos y las viviendas de menor valor. Pero es cierto: queremos desincentivar que la gente ahorre en ladrillo y que ahorre para su vejez, no para sus hijos.

No quiero terminar sin mencionar que el Informe implica también importantes efectos redistributivos entre los distintos territorios. De sus propuestas no puede concluirse que suponga una recentralización sino una reordenación sistemática para recuperar la eficiencia económica; porque no es racional que las Comunidades dependan de ingresos excesivamente cíclicos cuando su gasto es estructural, ni que castiguen la unidad de mercado buscando desesperadamente nuevos hechos imponibles, ni que llamen ecológico a cualquier cosa que se les ocurra como si el medio ambiente fuera acotable en un espacio regional. Proponemos, sí, racionalizar los impuestos y la administración tributaria, pero no opinamos sobre cómo ha de distribuirse esa recaudación conjunta. Hay varios modelos federales consolidados que funcionan de forma eficiente, pero ninguno tan disperso y caótico como el español.

No hay muchos precedentes de una revisión global y sistemática de la estructura impositiva de un país. El Informe Mirrlees del Reino Unido es quizás el más conocido y apreciado. Nosotros, con todas las salvedades, hemos intentado hacer algo parecido. . Quiero pensar que no hemos trabajado en balde; que cuando pase el ruido electoral, cuando podamos discutir racional y sosegadamente de imposición óptima, se rescate y utilice, junto con el sentido común, como un texto de referencia.

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